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专家观点

粮食安全能否寄托于大户经营?

来源:乡村研究平台 作者:赵晓峰 冯小 张建雷 发布时间:2018年09月13日
土地是农民主要的生产资料,也是农户家庭生计、生活保障及代际转移财富的重要内容,由粮食生产而扩展出的粮食安全问题更是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营的格局中,家庭联产承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权,同时也以集体所有权来约束土地的非农转化并庇护农户的家庭经营权。这种制度客观上造成了耕地的细碎分散化,增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下,大量农民外出务工所产生的“离农化”带来的粗放经营、撂荒等问题,不仅造成了农地的浪费,而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流转并形成规模经营,以保障粮食安全、应对粗放经营和抛荒现象、提高耕地的生产效益。2001年中央颁布的18号文件明确了农户作为土地流转的主体,规定土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台的政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度,提倡并鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包期限变为“长久不变”,在此基础上允许农民以多种形式流转土地承包经营权,加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构,通过土地经营权流转而形成规模经营,以稳定经营和规模效应来提高生产效率,进而保障国家粮食安全。
国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性,近年来国家不断提高粮食保护价格以提高农户种粮的积极性,但同时农村人口不断外流造成农业劳动力短缺,部分地方出现了抛荒问题,严重影响了粮食生产安全。正是在这一背景下,通过土地经营权集中形成“种粮大户”来解决粮食供给问题的方法已成为共识。近年来,土地流转与规模经营的途径已由自发流转模式向行政主导模式转变,并与粮食安全问题紧密相关,从中央到地方都开始注重对种粮大户的扶持。根据蒋省三、刘守英等人2007年的研究,土地承包经营权流转占总承包耕地面积的比重呈现地区差异,比例最高的浙江省为19.8%,重庆市为10.84%,四川湖北为10%;而从流转方式看,农户自发流转的比例达到80%以上[1]。土地流转与规模经营已成为农业变革的主导途径。而就在各地纷纷开展土地流转探索之时,以小农家庭经营为主体的中国粮食生产仍然稳创新高,取得了产量“九连增”的成绩,这一“悖论现象”应当引发更多的思考,那就是小农经营是否为低效率的因而难以保障粮食安全?通过土地流转形成的大户经营能否保障粮食安全?
一 土地经营权流转与大户经营
粮食生产与供给是粮食安全的核心,而从土地流转的政策预期来看,相对于小农散户经营出现的抛荒与粗放化生产,规模经营能够实现技术和资本密集投入,推动生产方式的现代转型,并以专业化、规模化和集约化来实现稳定的粮食生产与供给。从经济理论来看,粮食生产的规模化及现代化经营是最有利的生产方式,其原因是规模效应使然;从政策实践来看,粮食生产的规模化表现在扶持一批种粮大户,他们作为粮食生产与供给的主体代替分散的小农经营者[2]。在现行地权结构中,若要培育大户来担负粮食安全之责,就需要政府以行政力量来推动土地大规模流转,将农户分散的经营权流转到种粮大户手中,农户以租金形式获得经营权流转收益,大户则成为村庄生产的主力。这种模式在全国各地均已实施,地方政府与集体组织主动介入,引导土地经营权向大户、企业和业主流转。
2011年国务院集中表彰了一批种粮销粮大户,全国共300名种粮大户获此殊荣。湖北大冶种粮大户侯安杰租种了2个县市8个乡镇33个村1.8万农户的1.96万亩农田,其种植面积在全国都名列前茅。这位媒体上宣传的“种田冠军”正是通过村集体组织完成规模地流转土地,通过手下的11个生产队来完成耕作任务[3]。侯安杰现象在全国引起强烈反响,“培养千千万万个侯安杰”也成为确保粮食安全的重要举措[4]。要形成大规模经营,就必须由地方政府或集体组织来主导土地流转。农户自发流转能够形成以家庭为经营单位、适度规模的“新中农”[5],但无法形成大规模经营,大规模土地流转的交易成本过高,地方政府和村级组织的主动介入能够提高土地流转的效率,也为规模经营提供了载体[6]。出于政绩考量,土地流转和大规模经营成为地方发展的“亮点”而使地方政府获得政治资本,这就使得行政介入土地流转的趋势不断加强,由此造就的“大户”越加重要。
二 粮食安全能否寄托于大户经营?
粮食安全的主要问题是粮食供给问题。地方政府通过大规模土地流转试图培育一批种粮大户作为粮食生产主体,如侯安杰这样的种粮大户确实已成为地方主动介入并积极扶持的种粮主体。笔者调查的皖北黄村[7],也是通过村集体的“整村推进”式流转,以“招商引资”方式招徕城镇工商业资本进入村庄开展农业经营。在村社组织的积极引导下,全村4800多亩土地全部流转给外来资本,形成了大户经营的格局。

表1 皖北黄村土地流转与规模经营

黄村的承包大户同时也是镇域、县域内的承包大户,其经营面积足以让之称为“超级大户”,黄村土地仅是其承包的一小部分。大户中大部分人是政府机关的公务人员,依靠其关系网在农村大面积承包土地,并如同湖北大冶侯安杰一样,以公司方式进行经营。
(一)大户经营的“非粮化”
寄托着粮食安全任务的大户群体会选择何种作物,这是粮食安全视角下大规模土地流转必须正视的问题。黄村的承包大户大多不再种植普通的主粮,而是种植更有经济效益的作物,比如良种。需要指出的是,黄村大户经营的良种,是一种改良后的小麦种子,收获后的小麦并不进入粮食市场,而是作为良种进行出售,作为良种的小麦附加值很高,不能归为普通的主粮。除此之外,大户通过扩大种植蔬菜规模获取更高利润。
“非粮化”构成了大户经营的普遍特征,不仅黄村如此,即使如侯安杰这样标志性的“种粮大户”也有近一半土地用来种植蔬菜和其他经济作物[8]。2008年吉林省延吉市农村土地流转面积达2368公顷,占总耕地面积的34.9%,其中用于非粮食作物种植的土地有942公顷,占流转总面积的39.8%[9]。土地流转后的规模经营出现了“非粮化”问题,这不仅关系规模经营的绩效,也关系农业生产格局的变化,更关系农民增收以及国家粮食安全。
(二)大户退出种植环节
土地流转后的规模经营呈现“非粮化”趋势,主要原因是种粮效益远远低于种经济作物的效益。邓大才认为农地流转的根本动因在于土地产出收益[10],同样大户经营也遵循于土地产出收益原则,小农经营面临的种粮低效问题并未因规模经营而得到改善,主粮种植的低收益仍是大户经营必须正视的问题。市场规律的作用使得大户要么采取“非粮化”策略,要么退出低效的种植环节。黄村的大户经营面临同样的困境,大户种植主粮的利润空间较小,其生产方式并不比小农更为先进。当前小农也早已习惯了生物化学用品的使用和机械化耕作方式,相比之下大户经营需要支出地租、雇工工资及风险基金等额外成本;而从农作物产量和价格上来讲,也并不比小农更具优势。黄村种植大户在经过收入成本核算后,发现种植环节亩均收入只达到200~300元/年,这显然不符合大户的投资预期;频繁发生旱涝灾害、农资涨价会使得大户的盈利空间更小,因此种植环节效益过低使得大户逐渐开始寻求改变,“非粮化”是策略之一,另一个策略是退出种植环节。
种植环节的自然灾害和市场波动是种植者普遍面临的风险。大户能退出种植环节并脱离风险,是其可通过产业链转换而形成对种植环节的控制,进入收益较高的加工与销售环节,占据优势产业链。黄村的种植大户均是城镇工商业资本者,依赖其种业公司、销售网络来控制上下游产业链,既能获得较高附加值,也能转嫁风险。黄村的种植大户退出种植却未退出村庄,正是因为他们已经成为专门的加工、营销企业,扩展并占据了更具效益的产业环节,从这种意义上讲,这些大户目前已不是“种植大户”,而成为市场意义上的“龙头企业”。
(三)土地分级承包
种植大户的退出,通过土地分级承包来减少规模的方式进行。侯安杰的经营模式也采取了“甩手承包”的方式,“大包头”转给“小包头”,侯安杰还要从中赚取额外红利[11]。“甩手承包”在黄村表现为分级承包,在土地流转过程中大部分土地首先流转给作为中介和担保者的徐岩书记,因此实际的流转大户为徐岩书记。而徐岩书记并未自己经营,而是作为中介,将土地分包给李余、许开、齐泰等大户,他们是承包大户,也曾是种植大户。而目前李余、齐泰及李良都已经开始逐渐将土地再次分包给其他人,实际的种植者目前已有十几人,他们既不是流转大户,也不是承包大户,其处在分级承包的最末端,是真正的种植者。
黄村村民将土地承包给村书记徐岩,徐岩将土地转包给李余、齐泰等种植大户。种植大户李余承包了2000亩地,在承包之初就将其中的1100亩转手承包了出去,其中张奉承包400亩、贾甬与雷元共承包500亩、徐介承包200亩。这几家二级承包户种植良种一年之后,并没有好的收入,次年又开始再次转包,其中张奉将手中的400亩土地承包给周挥140亩、欧韦200亩,其余60亩自己经营;贾甬、雷元也将手中的180亩土地转包给黄村村民徐力。目前,作为大户的李余承包的土地经历了三级承包。而另一大户齐泰也将手中400多亩土地分包给马民200亩、王虎200亩,黄村被称为“种粮大户”的李余与齐泰均成了土地出租者。土地分级承包之后,目前的经营者大多维持在不足200亩的规模,依靠不断完善的生产服务体系,该规模暂时得到了稳定,但地权结构发生了本质性转变。
短短三年,黄村的大户已经普遍开始将土地出手,层级分包源于种植环节的低利润,大户种植农作物并不划算,因此急于将耕地再次发包。新接手的种植者一般都不会具有太大规模,他们中除部分将土地种中药材、花木和果树外,其他人还在从事良种种植,收获的良种出售给李余和齐泰的种业公司。末级承包者成为真正意义上的种植者和粮农,他们一般承包约200亩土地,采取家庭经营方式耕种土地。
三 大户经营的未预结局
土地流转与扶持大户政策取向虽以提高生产效益、保障粮食安全为主要目的,但政策实践产生了未预结局[12](unintended consequence),在社会行动理论中,未预结局通常指某一干预所导致的后果属于行动者没有预想到,有时甚至与初衷背道而驰的结果。大规模土地流转形成的经营大户出现“非粮化”、“离农化”和分级承包现象,违背了政策初衷,成为威胁国家粮食安全的严重问题。
(一)小农经营的挤出效应
规模化经营同时意味着去小农化经营,而媒体与政策宣传的规模化消解了小农经营的合理性。有研究表明,水稻种植规模的扩大不能明显提高产量,因为大规模的种植确实在一定程度上可以获得较高产量,然而小规模种植户采取精耕细作的生产方法同样可以带来水稻的高产[13],以规模经营来排斥小农经营未必是好的选择[14]。黄村的种植大户扩大规模同样也不能带来产量的明显增长,但在三个方面排斥着小农经营。首先是规模经营改变了生产服务体系,农机、农技等服务排斥了交易成本过高的分散小农,村民即使愿意种地,联合机械也不会为几亩地开到村庄来,交易成本过高使得小农经营边缘化。其次,规模化带动了土地流转市场的形成,在地租的拉动下多数小农更愿意将土地流转给外来大户,少量农户无法通过合作来提供公共物品。最后,规模流转阻断了村民自发的适度规模流转,外来大户较高的地租使得本地进行适度规模经营的中农失去了生存空间。
(二)土地食利者阶层的出现
大户退出种植环节并将土地分级承包,造成了承包经营权的多层流转,农村出现了混乱的地权结构。多级分包使得村级组织、村民、流转大户和种植者四方信息极其混乱,作为所有权维护者的村级组织已经搞不清楚具体是谁在种地。土地承包的复杂关系影响到种植者的稳定预期,作为最末端承包者的他们,并不清楚可以有多长的承包期;作为土地流转方的农户,则更易遇到地租拖欠问题,因为土地的多层发包,地租支付必须是层层上交,最后由村级组织发到农户手中,其中某一环节的迟滞,都会带来农户的利益受损。
更为重要的是,多次承包让土地食利者阶层产生,该阶层借助其在经营权流转中的发包地位而获取地租剩余。如湖北大冶大户侯安杰在经营中,采取三七分成制,将种植任务发包给种田能手,秋后产量核算侯安杰占七成。另外,大户将土地转包给其他农户时,在地租之外增加了30元提成。黄村的多层流转也可能出现此种情况,通过对下一级承包者的提成和剩余收取来获得额外的红利,这种土地食利者阶层对农业生产并无贡献。从机制上分析,这种多级分包产生了食利的空间,且一旦出现食利者,村级组织仅能约束流转大户,而无法影响次级分包者,因此食利者一旦出现就很难约束。
(三)国家支农资源的目标偏离
为了提高种粮积极性与稳定性,国家已出台大量的优惠政策扶持种粮大户。安徽省在2008年由财政安排2600万元农业综合开发资金,选择了15户种粮大户进行支持,试图培育更多种粮大户[15]。然而黄村的规模经营给我们的启示是,分级承包后流转大户未必是承包大户,承包大户未必是种粮大户,作为最底层的承包者才是真正的粮农,他们却从未得到过种粮补贴,国家支农资源被严重浪费。黄村真正的“大户”是发包土地的徐岩书记,国家的大户补贴并没有落实到种植者头上,而是被流转者徐岩书记获得。
黄村在层级分包后形成了中等规模经营者,中等规模经营者才是真正的粮农,而这些真正的粮农担负国家的粮食安全实际责任,却无法享受国家的扶持政策,国家扶持大户的政策优惠被流转大户所获得,粮食综合补贴由农户获得,中等规模经营的粮农没有获得扶持。从国家粮食安全大计考虑,我们不能将粮食安全寄托在流转大户身上,而是要引导、培育和扶持适度规模经营的粮农,保障他们的生产,对他们进行扶持和补贴,有了一定数量、稳定地进行适度规模经营的粮农,才可言国家的粮食安全。
 
(本文摘自《粮食安全视角下的农业经营问题》,注释见原文。查看全文请前往http://www.ruralchina.cn/lmc/XCReport/onlineReadPage?SiteID=18&Type=literature&ID=5707989
 
数字编辑:潘琼阁