魏后凯等|推动产销区共保粮食安全的主要措施

保障国家粮食安全始终是全面推进现代化和乡村振兴的底线要求，也是中央与地方、主产区与主销区和产销平衡区的共同责任。在全面推进乡村振兴的过程中，为遏制主产区进一步萎缩态势，更好地保障国家粮食安全，需要在目前支持主产区发展的政策体系的基础上，对粮食产销区进行重新划分，明确产销区和产销平衡区共保粮食安全的责任，优化产销区布局，完善利益补偿机制，深化粮食产销协作，防止个别省份由粮食主产区向产销平衡区甚至粮食主销区转化，提高主销区和产销平衡区粮食产能和粮食自给率，推动形成以主产区为主要力量、主销区和产销平衡区共同支撑的粮食安全保障新格局，在确保实现国家粮食安全底线任务的同时，促进产销区协调发展和共同富裕。

（一）进一步明确粮食产销区范围

传统的粮食主产区、主销区及产销平衡区是2003年划定的，至今情况已经发生很大变化。同时，单纯按省级行政区划分产销区，会掩盖省域内部的差异，也容易使主销区、产销平衡区推脱和转移粮食安全责任。为进一步压实国家粮食安全责任，建议按照粮食产量、粮食调出率、耕地数量及潜力等指标，对粮食主产区、主销区及产销平衡区进行重新划定。可以考虑按照双层次进行划分，首先按省级行政区划划分，确定粮食主产区、主销区及产销平衡区，然后在省级行政区划内部再界定粮食主产县，以县级行政区划为基本地域单元，以此作为国家实施粮食主产区政策的依据。无论是主产区还是主销区和产销平衡区，都应确定相应的粮食主产县，这样既有利于减轻主产区压力，使其能够休养生息，又可压实主销区和产销平衡区的粮食安全责任。需要指出的是，国家现行的产粮大县奖励政策是针对县级行政单位的粮食生产情况进行动态筛选，而粮食主产县是省域内部的粮食产销区划，这种划分方式可以更好地压实粮食生产责任，使各项奖补政策精准对接粮食生产真正集中的地区，提高政策的实施效果。中央和省级政府应对粮食主产县与非主产县实行分类差别化支持政策，尤其要对粮食主产县集中连片的区域给予重点支持。同时，要鼓励一些在粮食生产领域具备资源禀赋优势，但现已变成粮食调入省份的传统粮食主产区加大粮食生产能力投入力度，提高本省份粮食自给率，使之回到粮食主产区或产销平衡区，切实落实粮食安全责任。

（二）加大粮食主产区政策支持力度

粮食主产区是保障国家粮食安全的重中之重。为保障农民种粮有合理收益、主产区抓粮有内在动力，当前应进一步加大对种粮农户及粮食主产区的支持力度，不断完善粮食支持政策体系与操作办法，增强政策的针对性和有效性。一是优化粮食支持保护政策，保障农民种粮积极性。以保供给与保增收相结合为核心目标，一方面，进一步剥离粮食收购制度保增收的功能，回归粮食收购托底功能；另一方面，优化粮食支持保护政策结构，推动农业补贴由“黄箱”补贴转变为“绿箱”补贴，由价格补贴转变为收入补贴，在弱化对市场扭曲程度的同时，有效保障种粮农民收益。同时，加大金融保险政策的支持力度，继续探索目标价格贷款、目标价格保险、农业收入保险等多种政策工具，根据不同目标灵活选用不同政策工具组合，提高政策的实施效果。在新发展理念下，应推动支持保护政策向支持农业高质量发展、可持续发展和绿色发展转型，由刺激生产转变为支持绿色生态和适度规模经营，促进产业发展、生态协调、环境改善相互融合统一。二是完善主产区支持政策，调动地方抓粮的积极性。综合运用财政、税收、金融等政策工具，构建完善的粮食主产区支持政策体系。针对产粮大县多是财政穷县的实际状况，中央财政应加大以整体区域为主体的转移支付力度，切实保障粮食主产区基层政权运转，促进基本公共服务均等化。健全粮食主产区税收激励制度，扩大税收激励范围，对粮食主产区农民、粮食产业链各企业、基础设施建设及银行信贷等实行税收激励政策。发挥政策性涉农金融机构主力军作用，优化资金供给，创新金融产品，完善风险分摊机制，改进金融服务方式，为粮食生产、加工、流通、购销企业等市场主体提供更有效率、更加完善、更高质量的全方位金融服务。同时，着力将粮食生态环境补偿纳入粮食主产区利益补偿范畴，按实际种植面积给予补偿，以推动形成粮食调出地区生态保护的动力与激励机制。

（三）切实落实“党政同责”和责任共担

确保国家粮食安全，需要树立大食物观，全面落实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，实行“党政同责”、责任共担，中央与地方、主产区与主销区和产销平衡区凝聚成一股合力，共同扛牢粮食安全责任。一是进一步压实责任。保障国家粮食安全不单是中央的责任，而是中央和各级地方政府共同的责任，也不光是粮食主产区的责任，而是粮食主产区、主销区和产销平衡区共同的责任。无论是主产区还是主销区和产销平衡区，各级地方党政干部都要树立底线思维，加强思想认识，强化责任担当，夯实“重农抓粮”责任心和使命感。粮食主产区要进一步提高粮食综合生产能力，增加粮食产量，为全国提供稳定的商品粮来源；主销区要守住粮食种植面积底线，切实稳定和提高粮食自给率，坚决防止和纠正放松粮食生产、忽视粮食生产能力建设的倾向；产销平衡区要确保粮食基本自给，继续稳定粮食产需基本平衡的局面。二是优化完善考核指标。依据主产区、主销区和产销平衡区政府在粮食安全省长责任制中承担的主体责任，设置增强粮食综合生产能力、保持粮食播种面积和产量基本稳定、加强粮食储备安全管理、保障粮食市场供应稳定、加强粮食应急保障能力建设、推进粮食产业高质量发展等6个方面的考核指标，细化对粮食主产区、产销平衡区和主销区的考核要求，主产区重点加强藏粮于地战略等方面的考核，对主销区和产销平衡区，要适度提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等考核指标权重，在考虑地方经济发展程度和资源禀赋的基础上，设定具体的粮食安全底线目标，使粮食生产能力与经济发展水平同步提高。三是强化考核结果运用。提高考核结果通报的权威性，加大考核结果运用的力度，研究建立相应的奖惩激励机制，充分发挥“考核”指挥棒作用。

（四）建立完善横向利益补偿机制

为调动农民种粮和地方抓粮“两个积极性”，除了加大对粮食主产区的纵向利益补偿力度，还应坚持“谁吃粮谁拿钱、谁调粮谁补偿”的原则，建立并完善横向利益补偿机制。利益补偿要实现经济效益、社会效益和生态效益的动态平衡，推动缺粮调入地区承担更多的粮食安全责任。一是明确横向利益补偿主体。粮食调入地区作为主要受益地区，要根据粮食调入量对粮食调出地区进行合理补偿，以弥补粮食调出地区多产粮食付出的物质成本和机会成本，平衡产销区之间的利益关系，压实粮食调入地区政府粮食安全责任，补偿粮食调出地区为粮食安全做出的贡献。二是完善横向利益补偿标准。可采取粮食调入地区对调出地区的直接利益补偿方式，直接反映粮食调入省份对调出省份的经济补偿。建议采用粮食生产成本和调入调出量作为计算横向利益补偿的主要依据，结合各粮食调入地区人口规模、经济发展水平、财政支付能力、粮食自给率等确定各地补偿系数，补偿系数为0~1，可按粮食调入量设置，粮食调入量越大补偿系数越高；同时按粮食生产成本给予相应补偿，每亩成本补偿标准=全国粮食每亩平均生产成本-中央财政已补偿资金总额/粮食播种面积，每公斤成本补偿标准=每亩成本补偿标准/平均每亩粮食产量。综合考虑粮食调入量、补偿系数和每公斤成本补偿标准确定各粮食调入地区应缴纳的实际补偿资金，由中央财政设立专项基金，根据粮食调出地区粮食调出量统筹分配拨付。三是明确横向利益补偿对象。横向补偿资金主要用于粮食调出地区在粮食生产、储备、流通能力提升、农业基础设施建设等方面的投入，直接体现缺粮调入地区“出钱得粮”的政策导向。

（五）不断优化粮食产业布局

围绕实施乡村振兴战略，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设为基础，积极推进国家粮食安全产业带建设，不断优化粮食产业布局。一是平衡南北方粮食种植地区布局。北方主产区面临巨大的供水压力，南方地区则存在大量的撂荒、耕地“非粮化”和双季稻改一季稻等情况。北方粮食主产区要实施“以水定产”，减轻水资源过度利用给粮食可持续发展带来的不利影响，制定合理的粮食产量目标，以控制用水总量、提高农业用水效率为抓手，推动北方粮食生产转型。南方地区要提高粮食自给率，为国家粮食安全承担起应有的责任，重点是采取经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，把撂荒耕地利用起来实行连片种植，提高土地利用率；同时稳定双季稻面积，推广再生稻生产，保证粮食种植面积相对稳定。二是调整优化粮食产业布局。利用中央推进国家粮食安全产业带建设的契机，以粮食产购储加销为“轴心”，以一二三产业融合发展为“带宽”，在粮食调出地区统筹布局粮食初加工、主食加工、精深加工及副产品综合利用，不断延伸粮食产业链，提升价值链，打造供应链，实行产业链、价值链和供应链“三链”协调联动，有效把资源优势转变为产业优势和经济优势，促使粮食产业链更多留在产区，让产区和种粮农民更多分享产业链增值收益，推动形成粮食兴、产业旺、经济强的良性循环。

（六）全面深化粮食产销合作

确保国家粮食安全是央地和产销区共同的责任。各产销区都要把提高粮食安全保障能力摆在更加重要的位置，使之落到实处。为此，需要深化粮食产销合作，实行产销区联动，全面提升区域粮食安全的保障能力。一是充分发挥政府推动作用。加强顶层设计，制定和完善相关激励机制、责任机制、协调机制和扶持政策，积极营造有利于粮食产销合作的环境，整合合作平台，引导和推动粮食企业开展多层次、跨地域、宽领域的产销合作，推进粮食产销合作向纵深发展。二是推动粮食产业深度融合。产业融合发展是深化粮食产销合作的重要途径，是建立更加稳固、更有效率、更可持续粮食产销合作关系的重要方式。要鼓励产销区企业以资本为纽带，通过合资、并购、控股、参股、租赁设施等多种形式深度融合，加强人才、技术、管理等方面的合作，跨区域建立商品粮生产和收储基地、加工园区、营销网络，建立紧密型利益联结机制，形成利益共同体，促进粮食产销合作深入开展。

本文节选自魏后凯等：《中国式现代化与农业农村发展道路》，北京：社会科学文献出版社，2025年。

魏后凯，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院农村发展研究所原所长、研究员，中国社会科学院大学教授、博士生导师。