黄鹏进：城乡均衡：农民县域城镇化的深层政策意义

来源：乡村研究数据库作者：黄鹏进发布时间：2026年10月08日

农民的县域城镇化，体现了其在“沿海打工—乡村生活”这一传统模式基础上，开始真正迈向城镇新生活的尝试。在此转型过程中，农民既没有在沿海等发达地区的务工地实现异地城镇化，也没有一步到位地完全融入县城生活，而是采取了一种渐进的方式，十分注重与家乡保持经济关联、制度关联、社会关联。这也意味着中国社会结构的整体转型并没有由传统的乡土中国直接过渡到城市中国，而是在城市与乡村之间选择了一个“半城半乡”的地带——县城，步入了“亦城亦乡”的城乡中国新阶段。正如有学者所指出的，“中国社会还在由乡土中国向城镇中国的结构转变之中，处于‘城乡中国’的过渡阶段和历史节点上，由单向的城市化转向城乡互动，‘城乡中国’将是今后中国一个时期的基本经济社会形态”[1]。借鉴这一认识，县城实际上构成了“城乡中国”最主要的空间载体。

在中国的语境下，县城在性质上区别于西方国家“大城市—中小城镇—乡村”这样一个连续统中间的中小城镇。在西方，中小城镇本质上是城市性质的，是大城市的微缩版，只是在人口规模、经济规模、城市建筑的密度等方面相较于大城市要小许多。但是在中国，县城的属性就要复杂得多。有学者认为，在中国的东部沿海发达地区，县城是大城市的“脚”，因为乡村都被整体性纳入城市的辐射范围之内；但是在广大的中西部地区，县城是一个明显的“半城半乡”的空间，既有城市的属性（如产业、住宅、消费等），满足了农民对现代城市生活的向往，同时亦有乡村的属性，是乡村的“脑”，与乡村共享同一个区域社会网络与文化体系。[2]

在这样一个“亦城亦乡”的地带大力推进农民的城镇化，对于中国走出一条城乡均衡的城镇化之路具有十分重要的意义。

其一，兼顾中国大中小城市布局的均衡。关于选择何种城镇化道路，20世纪80年代以来，中国学界有过较大分歧与争论。进入新时代后，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”[3]，党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”[4]，党的二十大报告进一步强调“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”[5]。这些论述已经明确中国城镇化道路的总体路径选择，就是要大力推进大中小城市协调发展。而在大中小城市协调发展的总体格局之中，县域城镇化无疑正在成为一项关键工作。进入21世纪以来，我国人口过度涌入大城市，引发了一系列难以根治的“城市病”，而县域城镇化的推进有助于解决大城市的人口超载、交通拥挤、空气污染等“城市病”。推进以县城为重要载体的城镇化，有序引导产业、人口向县城集聚，有利于构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。此外，推进以县城为重要载体的城镇化，有利于广大中西部地区以县城为龙头，认真谋划其战略定位和主导产业，从而带动全县域经济社会高质量发展，同时辐射广大乡村地区，缩小地区、城乡差距。

其二，兼顾中国区域发展与城乡发展的均衡。区域不平衡与城乡不平衡是我国发展不平衡不充分的重要体现。改革开放后，我国东部地区依靠地理区位优势、政策先发优势等率先发展，珠三角、长三角、京津冀等地区进入经济高速增长的轨道，成为带动中国经济发展的重要引擎。与此同时，广大中西部地区尤其是这些区域的农村受到东部地区的虹吸，大量优质劳动力在东部沿海地区就业，进一步使中西部地区及其农村发展受到抑制。在这一大背景下，大力推进县域城镇化，对于促进我国东中西部区域协调发展具有重要的意义。一方面，当前中西部地区的大量新生代农民表现出了与其父代明显不同的面向城市生活的人生规划与家庭发展目标。在大城市难以融入的大背景下，县域城镇化使这些区域的新生代农民能够安心扎根于本地区发展，即使大量年轻农民进入县城后仍旧会到沿海地区或大城市务工，但是其务工收益的大部分仍会以空间转移的形式来支撑中西部地区的发展，能够有效避免东中西部区域不平衡的进一步扩大。另一方面，大量留守在中西部地区县城发展的年轻人愿意在县域范围内务工创业，这无疑对于乡村振兴具有重要意义。这一年轻、有活力，愿创业、懂经营的群体为乡村产业发展提供了人才支撑；同时，他们仍旧不断参与建构传统农村社会关系网络与乡村文化网络，在一定程度上使农村各类传统文化得以保留和复兴。

其三，兼顾农村内部精英群体与非精英群体的均衡。如前文所述，当前农民县域城镇化的一个重要特征在于实现了农村内部非精英群体的普遍进城。传统农民的城镇化主要是“考取大学”“部队转业”等方式的少数精英农民进城，但是对于大量外出务工的农民而言，他们的进城能力有限，不能单纯凭着一次简单的由乡入城的空间迁移实现城镇化。因此，尽可能地延长他们的城镇化过程的时间，以时间换空间，是普通农民更加稳妥地实现城镇化的重要保障。当前中国农民县域城镇化的优势就在于，通过不断拉长城镇化成本积累的时间（子代与父代乃至祖代家庭用5～10年的时间进行积累），实现了“进城先有房”的城镇化基本要求，也渐进式地实现了农村大量非精英群体的城镇化梦想。

其四，兼顾城镇化进程中的农民家庭代际均衡。农民城镇化的关键在于调适家庭内部安排以服务家庭整体发展目标。那么，在这一过程中如何兼顾代际均衡，即维护父代、子代、孙代三代的基本利益，是农民城镇化必须考虑的重要问题。在无法融入大城市的背景下，留守农村无法兼顾孙代的利益，而“沿海打工—乡村生活”则无法兼顾孙代的教育与父代的养老照顾。在这一背景下，选择以县城为落脚地的城镇化，则能够较好地兼顾农村家庭代际的均衡。这主要体现在三个方面。一是兼顾了孙代的教育发展目标。县域城镇化的重要功能动机之一，就是孙代的教育。在乡村教育不断式微的背景下，通过进入县城，让孙代享受到更好的教育，是孙代未来得以长远发展的重要基础。二是兼顾了照顾父代的家庭养老目标。虽然县域城镇化存在对父代的代际剥削，但是，这种就近的城镇化也为父代生病时子代就近照料或遇到其他困难时子代就近解决提供了便利，子代生活在县城对于父代而言意味着子代仍旧在身边，对于丰富农村留守父代的生活内涵具有重要意义。三是兼顾了子代的家计积累目标。生活在县城，能够更好地依托城市与乡村两个空间的发展资源，维持各类社会交往网络，进而实现子代最大化家庭资源积累的目标。

其五，兼顾了城镇化发展与社会稳定的均衡。农民的城镇化不是农民家庭简单的城乡物理空间的迁移，同时涉及家庭背后的社会关系网络与文化、伦理等多元因素。农民在城镇化过程中，不能只追求经济收益，还要统筹兼顾多重关系，包括进城生活中的收入与支出平衡、家庭再生产中的抚育与赡养责任，以及在不同空间内文化伦理的协调等。这决定了农民的城镇化必须采取一种更加稳妥、渐进的方式，以确保总体风险可控。农民进入城市的根本目标，在于追求更美好的生活，实现家庭阶层的向上跃迁。在追求美好生活的同时，首要任务是有效规避城镇化进程中可能出现的各种风险。中国的县域城镇化实践，正是这种风险可控理念的典型体现。当农民尚不具备完全融入城市的能力时，他们理性地选择“沿海打工—乡村生活”作为阶段性目标；而当经济能力有所提升后，他们并非选择“连根拔起”式的彻底离乡，而是采取“连泥带出”的策略，有意识地维系与农村的经济、制度和社会关联。其核心目的，是选择一条可进可退、进退有据的城镇化路径，最大限度地避免在城镇社会中沦为底层贫弱者，从而审慎而稳健地实现家庭的发展与跃迁。

参考文献：

[1]朱战辉：《城乡中国：乡村社会转型中的结构与秩序》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2019年第1期。

[2]贺雪峰：《大城市的“脚”还是乡村的“脑”？ ——中西部县域经济与县域城镇化的逻辑》，《社会科学辑刊》 2022年第5期。

[3]《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，中国政府网，2014年3月16日，https：/ /www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017，第33页。

[5]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022，第32页。

本文节选自黄鹏进《渐进城镇化：迈入城乡均衡的中国城镇化路径选择》，载黄鹏进著，《何处安家——乡城两栖农民家庭的城镇化实践》，北京：社会科学文献出版社，2026年4月。

黄鹏进，中共杭州市委党校教授，武汉大学中国乡村治理研究中心兼职研究人员，浙江省社会学学会理事、浙江省中国乡村社会史研究会常务理事。