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专家观点

邹一南:转变城镇化模式,有效推动农业转移人口市民化

来源:中国乡村研究数据库 作者: 发布时间:2023年01月11日
二十大报告提出,我国城市建设已从单纯的城市竞争时代进入区域协调发展时代,应加快农业转移人口市民化,推进以县城为重要载体的城镇化建设。
城镇化模式的选择深刻影响着农业转移人口市民化的成效,它是决定推进农业转移人口市民化一系列中短期政策有效性的共同外生变量。邹一南老师在《城镇化模式选择及其对农业转移人口市民化的影响》一文中对城镇化模式的选择问题展开讨论,小编摘取其中破解特大城市户籍管制自增强机制的城镇化模式转型,有效推动农业转移人口市民化的核心观点,与您共飨。
(所属图书:邹一南:《农业转移人口市民化:问题、趋势与政策》,社会科学文献出版社,2022)
 
在特大城市户籍管制的自增强机制下,以特大城市为主要迁入地的农业转移人口的市民化必然进展缓慢,其根本原因在于改革落脚点被置于城市内部,城市之间发展水平的失衡易被忽视。有效推动农业转移人口市民化,需要从战略上转变集中型城镇化模式,以城市之间经济社会发展水平的均等化实现,来促进城市内部不同户籍身份居民福利分配的均等化实现。
 
一、城镇化模式由集中型向分散型转变
首先,中国的城市体系表现为集中过度而非集中不足。跨区迁移展现了明显的集中化趋势,这是由于特大城市和中小城市间的差距所导致,而这也是导致广大中小城市规模不足的原因。因而,中国的城镇化是一种高度集中型城镇化,形成该判断是探讨城镇化应如何转型这一问题的前提。
其次,集中型城镇化的形成源于转轨阶段的诸多非经济因素。转轨阶段下传统体制的制度遗留将使得市场规律难以充分发挥作用,户籍制度的存在和城市规模与行政级别的高度同一也作为影响因素而存在。改变集中型城镇化模式应从消除非经济因素对城市最优规模点的干扰入手。
最后,分散型城镇化是未来中国城镇化发展模式的目标和出路。要实现城镇化的健康发展,必须发挥中小城市尤其是广大中西部地区的普通地级市、县城和中心镇在拉动人口城镇化进程中的重要作用,走分散型城镇化道路。
 
二、城市居民福利分配由不均等向均等化转变
首先,放开落户不能仅在中小城市推进,必须同时在规模较大的城市实施。一方面,当前大多数农业转移人口仍以大城市为目的地,大城市是户籍制度改革真正的战场;另一方面,不推动特大城市实质性的户籍改革,就无法使特大城市退出户籍管制的自增强机制。将放开落户从中小城市推广到大城市,无论是在短期还是长期,都是有效推进户籍制度改革的必然选择。
其次,户籍一元化改革不能仅针对本地农业转移人口,而要惠及更多外来农业转移人口。近年来,本地居民和外来人口的差距已经成为城市内部福利分配差距的主要形式。只有把推动外来人口的市民化作为户籍制度改革的重点,而非仅仅实施局限于本地城乡居民的户籍一元化,户籍制度改革才有可能取得实际效果。
再次,非户籍人口落户的重点不能仅集中于人才,而应惠及农业转移人口。各地应在户籍改革顶层设计进行相应调整的基础上,降低学历、职称、投资等积分权重,而以连续合法稳定居住和就业等反映进城定居时间的指标作为积分的主要依据,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。
最后,户籍制度改革不能仅由地方政府推动,而应突出中央政府顶层设计的作用。若无来自中央政府的指导性政策、跨区的协调并对人口流入和流出较多的地方政府施加特殊的政策,跨区乃至跨省的户籍制度改革问题难以解决。必须强化中央政府对户籍制度改革的主体责任,通过加强顶层设计、推动宏观制度层面的变革来确保地方政府推动户籍制度改革的成效。
 
(邹一南,中央党校(国家行政学院)经济学教研部副教授。)
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