王宾、郜亮亮：高标准农田建设的政策演进

2023年“中央一号文件”指出，加强高标准农田建设，完成高标准农田新建和改造提升年度任务。

王宾、郜亮亮二位老师在《高标准农田建设的困境与对策》一文中全面梳理了我国高标准农田建设的政策演进过程，将我国基本农田建设的政策分为前期探索阶段、稳步推进阶段和全面提速阶段。小编摘编了其中的政策研究部分，一起看看各阶段的标志性政策文件和关键表述。

（所属图书：魏后凯、黄秉信主编《中国农村经济形势分析与预测（2021～2022）》，社科文献出版社，2022）

 

从20世纪80年代开始，中国就已经在部分地区开始了以改造中低产田为主的土地整理工作。高标准农田作为更系统的土地整理工作，在进入21世纪以来备受关注，已有16份中央一号文件、13份政府工作报告（编者注：截止2023年2月22日，已有18分中央一号文件，14份政府工作报告）明确提出建设高标准农田。

 

一、2003年之前：前期探索阶段

新中国成立初期，广大农村地区存在大量零星、闲散、废弃的土地，田埂沟渠占地量大，较多土地长期得不到治理。

为解决发展困境，1998年《土地管理法》要求“耕地总量动态平衡”，拉开了中国土地整治工作的序幕。由最初的“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩) 综合利用，转为“耕地数量质量兼增”的土地整理方式。在实践层，20世纪90年代初期，山西吕梁、江苏邳州等地开始探索建设高标准农田。

1995年，农业部在全国范围内实施“沃土工程”，通过“增、提、改、防”四项工作，加大土壤修复和中低产田改造工作，可被认为是高标准农田建设的雏形。2003年3月，国土部印发《全国土地开发整理规划(2001—2010年)》(国土资发〔2003〕69号)明确提出，中部地区要通过土地整理，建设适应现代农业发展要求的高标准基本农田。这都为后期高标准农田建设奠定了坚实的实践基础。 

 

二、2004~2015年：稳步推进阶段

在这一阶段，“高标准农田”首次在国家多份正式文件中出现。

2004年中央一号文件第一次明确建设“高标准基本农田”。2008年政府工作报告第一次提出建设一批“高标准农田”。至此，全国各地涌现出一批高标准农田建设工程，如河南省“国家粮食核心区建设”工程、江苏省“万顷良田建设”工程等。

在高标准农田建设规模目标设定方面，2012 年3月，国土部印发《全国土地整治规划(2011—2015年)》(国土资发〔2012〕 55号)，明确在“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田，并全面启动全国500个示范县建设。2013年3月16日,由国家发改委牵头，国土、农业、水利等部门参与编制《国家农业综合开发高标准农田建设规划》。2014年，国土部门和农业部门共同牵头起草《高标准农田建设通则》(GB/T30600-2014)，消除了两大部门在概念定义方面存在的差异。2013年3月，国务院批复的《国家农业综合开发高标准农田建设规划(2011—2020)》，明确提出到2020年，完成改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。

在高标准农田建设标准方面，2012年6月，国土部发布《高标准基本农田建设标准》(TD/T1033-2012)，对建设条件、建设内容、技术标准、建设程序、公众参与、土地权属调整、档案管理和绩效评价等内容进行了行业界定。2014年6月，国家质检总局发布《高标准农田建设通则》(GBT30600-2014)，又进一步细化了高标准农田建设的技术要求、管理要求、监测标准、建后管护与利用等内容。

本阶段高标准农田建设逐渐走向正轨，受到国家高度关注，在政策保障、试点建设、技术规范等方面展开了有益探索。 

 

三、2016年至今：全面提速阶段 

在政策保障方面，2016 年中央一号文件明确要“大规模推进高标准农田建设”,由此拉开了新一轮高标准农田建设的序幕。

其中，在规模目标设定方面，2017年1月，《国务院关于印发全国国土规划纲要(2016—2030年)的通知》(国发〔2017〕3号)提出到2030年，全国建成高标准农田12亿亩。同年2月，国家发改委、财政部等7个部门联合印发《关于扎实推进高标准农田建设的意见》(发改农经〔2017〕331号)提出,到2020年，确保建成8亿亩高标准农田。2019年11月，国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》(国办发〔2019〕50号)明确到2022年全国要建成10亿亩高标准农田。

在技术规范方面，2017年4月，原农业部发布《高标准农田建设技术规范》( NYT 2949-2016)，明确了高标准农田建设的选址、规划、设计、施工、验收、管理、监测评价等各环节的行业标准。

在财政支持方面，2016年11月，国家农业综合开发办公室印发《关于土地治理项目计划编报事宜的通知》(国农办〔2016〕49号)，明确了不同地区开展高标准农田建设的财政资金投入标准。2019年9月，财政部印发《农田建设补助资金管理办法》(财农〔2019〕46号)，对农田建设补助资金的支出范围、分配、下达、使用管理、监督检查等进行了界定。

在机构设置方面，2018年国务院政府机构改革之后，高标准农田工作转至农业农村部，更加明确了责任划分。本阶段，为高质量完成高标准农田建设任务，2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，以及农业农村部印发的《高标准农田建设质量管理办法(试行)》都明确要继续实施高标准农田建设工程，制定了未来五年的建设任务与建设标准，并且强调注重建立长效机制，进一步夯实了国家粮食安全基础。

 

（王宾，经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，研究方向为农业可持续发展；郜亮亮, 管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所研究员，研究方向为发展经济学、土地经济学。）

 

策划：潘琼阁 洪林丽