专家观点
杨鑫、罗千峰：多元化食物供给体系的政策演进
来源：中国乡村研究数据库 作者： 发布时间：2023年05月18日
2023年中央一号文件提出“加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”。杨鑫和罗千峰在《多元化食物供给体系构建的机制、挑战与对策》一文中对构建多元化食物供给体系展开讨论，梳理多元化食物供给体系的政策缘起，界定内涵，分析其构建的一般机制，并针对当前面临的挑战提出对策建议。
小编摘取作者界定的多元化食品供给体系内涵与梳理的政策演进，与您共飨。
（所属图书：魏后凯、王贵荣、李国祥、孙同全、韩磊：《农村绿皮书:中国农村经济形势分析与预测（2022～2023）》，社会科学文献出版社，2023）
多元化食物供给体系是以满足多元化食物消费需求为目标，在粮食安全、生态环境保护、小农户增收约束下，与国土资源禀赋相匹配的现代农业生产结构、与国内国外双循环格局相匹配的稳定高效食物流通网络的食物生产销售复杂系统，由多元化食物生产系统、多元化食物流通进口系统、多元化食物政策系统等多个子系统组成。狭义上的多元化食物供给体系特指多元化食物生产系统，剥离食物流通、进口与政策，聚焦于全方位、多途径开发食物资源以及优化食物生产方式等技术问题，更适合于资源环境、食物生产技术进步的研究视角。
图1 关于多元化食物供给体系的政策演进
改革开放后，食物消费从传统的八成粮食、一成肉食、一成蔬果的结构快速转化，蔬果、猪肉等副食品消费快速增加。1983年中央一号文件提出发展经济作物和林牧渔业，随后逐步放开了食物价格管制，1988年通过建设“菜篮子”工程缓解城镇居民副食品供应紧张的问题；1993年粮油敞开供应后，食物供需进入全面市场化阶段，市场机制推动食物供给体系由以粮为主逐步调整为“粮——肉——菜”并重模式，引起了以粮食为主的种植业向菜果以及种养结合的饲养业转化。从“十五”时期开始，种植业与林牧渔业各自的发展规划基本每五年发布一次。
然而，农业的不同部门对耕地资源的争夺日益激烈，保障谷物种植的压力越来越大。2011年，《全国种植业发展第十二个五年规划》明确提出“对种植业在耕地资源约束趋紧的情况下，粮食作物各品种之间，粮食作物、棉糖作物、园艺作物之间争地的矛盾将长期存在”。2008～2019年，全国耕地减少了1.13亿亩，食物生产向开发利用难度较低的耕地集中，进而出现粮食播种面积下降与粮食种植的“上山下河”的现象。
为控制耕地资源过度流向非粮食生产，政府通过行政干预、法律法规等方式保护耕地并平衡粮食作物与重要农产品的生产。在耕地保护方面，2005年《中华人民共和国土地管理法》规定了非农业建设占用耕地的单位履行补充耕地的法定义务，2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出“永久基本农田”的概念，2017年划定了永久基本农田15.5亿亩，之后政府反复强调守住18亿亩耕地保护红线。在坚守耕地红线不变的同时，耕地用途管制愈发严格。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护；严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。2020年，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，明确全面实施耕地用途管制和耕地利用优先序，要求永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积，一般耕地主要用于粮食、棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。
以“限制”为主的耕地保护和用途限制政策能够保障口粮安全，但不足以令食物供给体系向践行。大食物观的方向变迁，亟须从“激励”的思路出发调整推动食物供给体系变迁的政策取向。
沿着食物供给单一利用耕地资源到多元开发国土资源的思路，耕地保护与利用优先序下的农业供给侧改革新取向逐步形成。2014年，中央农村工作会议提出“由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章”。2015年，中央农村工作会议强调“要树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展”，阐述了大农业观与大食物观的辩证关系。随后，经历多次中央农村工作会议、历年中央一号文件等政策演进，“多元化食物供给体系”于党的二十大报告中正式提出，并在2023年中央一号文件中明确其目标，即“粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举”。
（杨鑫，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；罗千峰，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员）
策划：潘琼阁、马文嘉
