桐乡市人民政府关于印发桐乡市医疗服务共同体试点工作实施方案(试行)的通知
各镇人民政府、街道办事处，市政府各部门，市直各单位：
《桐乡市医疗服务共同体试点工作实施方案（试行）》已经市十六届政府第14次常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
桐乡市人民政府
2017年12月26日
桐乡市医疗服务共同体试点工作实施方案（试行）
为进一步深化医药卫生体制改革，加快推进健康桐乡建设，建立健全分级诊疗制度，实现基层医疗机构资源纵向整合，切实提高卫生与健康服务质量和水平，根据《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号）和《浙江省医改办关于开展县域医疗服务共同体建设试点工作的指导意见》（浙医改办〔2017〕7号）文件精神，结合桐乡市实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以党的十九大精神为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以人民健康为中心，以优化整合辖区医疗卫生资源，成立医疗集团为改革载体；以公平可及、群众受益为改革的出发点和立足点；重基层、强基础，不断完善组织管理模式、运行机制和激励机制，提高市域医疗资源配置和使用效率，构建更合理的分级诊疗就医新秩序，为群众提供从预防到治疗、康复，连续、协同、优质的医疗卫生服务，实现以治病为中心向以健康为中心转变。
（二）工作目标。2018年，全面启动医疗服务共同体（以下简称医共体）建设试点，建立市镇村三级联动的医疗服务体系，推动医疗卫生资源合理配置和纵向流动，建立科学合理的“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”分工协作机制和转诊机制，大力发展智慧医疗，为患者提供优质便捷的连续性医疗服务，就医秩序更加合理规范，医疗费用结构和增长更趋合理。到2020年，市域内就诊率提高到90%以上，基层就诊率达到65%以上，逐步实现“制度强、服务强”，“人民健康水平高、对医改满意度高”的“两强两高”目标。
二、基本原则
（一）政府主导，统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，根据市域医疗资源结构布局和群众健康需求，统筹安排医疗机构组建医疗集团。推动政策协同和管理协同，充分发挥医疗机构和医务人员的积极性。
（二）坚持公益，优化配置。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及。坚持医疗、医药、医保（以下简称“三医”）联动改革，在功能定位不变、市镇村三级网络不变的前提下创新机制，建立健全“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”的医疗机构间分工协作机制。
（三）资源下沉，提升能力。利用人员下沉、技术帮扶、人才培养等有效手段，引导医疗资源下沉。以管理、技术、人才、信息、资产和文化等为纽带，发挥各医疗集团优势和特色，推进医疗集团差异化发展，实现区域优质医疗资源城乡共享，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
（四）信息支撑，提高效率。通过全面建设医疗、公共卫生、签约服务、医养结合、公众信息化等服务平台，建设智慧医疗集团，提升管理与服务效率。通过信息化创新健康管理体系，构建健康管理新模式，提高群众健康水平和就医获得感。
三、主要任务
（一）完善组织架构，调整管理体制
1.组建医疗集团。以原有三个医联体为基础，结合地域和群众就医习惯组建全市三个紧密型医疗集团，实现医院与基层医疗卫生机构一体化运作,形成各医疗集团间差异化发展，横向联合。桐乡市第一人民医院与桐乡市妇幼保健计划生育服务中心（桐乡市妇幼保健院）、桐乡市第四人民医院、乌镇人民医院、石门镇中心卫生院、屠甸镇卫生院组建桐乡市第一人民医院医疗集团；桐乡市第二人民医院与崇福镇社区卫生服务中心、洲泉镇中心卫生院、凤鸣街道卫生院、大麻镇卫生院组建桐乡市第二人民医院医疗集团；桐乡市中医医院与梧桐街道社区卫生服务中心、高桥镇中心卫生院、河山镇卫生院组建桐乡市中医医院医疗集团。市域医疗集团内各单位原有的机构设置和行政隶属关系不变，独立法人地位不变，第一名称不变。市属其它各专科医院暂不纳入此次试点范围，机制完善后逐步扩大范围，实现全覆盖。市内民营医疗机构在双方自愿的基础上选择加入。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市编委办、市财政局、市人力社保局）
2.成立医疗集团管理委员会。成立由市政府主要领导任主任，分管领导任副主任，市政府办、宣传部、编委办、发改局、民政局、财政局、人力社保局、卫生和计划生育局、市场监管局、残联等部门领导为成员的医疗集团管理委员会，下设办公室，市卫生和计划生育局局长兼任办公室主任。负责制定完善医共体组织架构和运行制度，负责医疗集团建设总体规划、统筹调配资源；负责制定相关政策制度，完善工作体系，落实各部门职责，分步实施统筹推进医疗集团建设。（牵头部门：市政府办、市卫生和计划生育局；配合部门：相关成员单位）
3.设立医疗集团理事会。成立以牵头医院院长为理事长，各成员单位负责人为副理事长的医疗集团理事会。贯彻市委、市政府，医疗集团管理委员会对医共体建设的指示、决定、部署和要求；负责医疗集团发展规划、运营方针、资产及财务管理，收入分配、人力资源管理等重大事项。制定医疗集团章程、绩效考核办法、医保基金使用、资源下沉及双向转诊等实施细则和规章制度。结合公立医院改革要求，探索建立医疗集团内部现代医院管理制度。医疗集团实行理事会领导下的院长负责制。各成员单位院长具体负责协调沟通、业务管理、人员流动、基金使用监管等各项管理工作。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市编委办、市财政局、市人力社保局）
（二）优化资源配置，提升运行效率
1.统一人员招聘使用。一是探索实行集团人员定向招聘机制。在试行公立医院备案制管理、核定公立医院事业编制报备员额总数的基础上，医疗集团内成员单位实行编制独立、统一招聘、定向使用。二是建立集团内部人才帮扶机制。牵头医院卫技人员晋升中级职称前，应到基层医疗机构连续锻炼不少于2个月；同时每年安排20%的高级职称医生定期到基层医疗机构工作。基层医疗机构每年安排5%的卫技人员到牵头医院学习、挂职锻炼。三是开展集团内部人员柔性流动机制。根据《桐乡市医学重点学科（专科）建设管理办法（试行）》（桐卫发〔2017〕133号）精神，结合基层医疗机构特色专科建设需要，医疗集团内部基层医疗机构之间相关专科人才可以横向流动，促进专科建设。同时探索市级公立医院与基层医疗机构之间人才流动机制，鼓励相关专科人才合理横向流动，促进专科建设。（牵头部门：市人力社保局、市编委办、市卫生和计划生育局；配合部门：各医疗卫生单位）
2.统一资源整合调配。医疗集团内部根据成员单位分布和功能定位，本着提升资源利用效益、降低运行成本的原则，重组整合、优化配置医疗集团内床位、设备、号源等资源。以新妇保院整体搬迁为契机，整合全市产科和新生儿科资源，提升全市产科、儿科的服务能力。在医疗集团内建立急救会诊机制、抢救绿色通道。医疗集团内实行规章制度、技术规范、质量管理、信息系统、采购配送、后勤服务的“六统一”。健全和完善市域内影像诊断、心电诊断、医学检验、消毒供应等共享中心，实行市域内检查检验结果互认共享。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市财政局、各医疗卫生单位）
3.推进智慧医疗建设。建设市域共享型卫生信息化平台，利用信息技术推进医疗集团内成员单位信息化发展，依托区域数据中心，建设完善临检中心、影像会诊中心、心电诊断、病理中心、消毒供应中心，实现区域内医疗信息互联互通、资源和技术共享。发展医疗集团内实时远程联合门诊与多学科会诊，优化预约诊疗和双向转诊系统，全面优化整合区域医疗卫生资源。探索临床诊疗与公共卫生业务协同与数据融合，促进医疗集团内医疗与公共卫生服务水平的提升。推广健康桐乡APP掌上应用，实现预约就诊及自我健康管理等功能。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市财政局、市电子政务办、各医疗卫生单位）
（三）强化分级诊疗，增强服务能力
1.不断完善分级诊疗制度。医疗集团内各成员单位完善分级诊疗制度，落实基层首诊责任，常见病的诊疗和康复留在基层医疗机构。强化双向转诊制度，落实双向转诊工作程序。医疗集团内牵头医院承接城市三级医院优质医疗资源下沉，提升医疗服务能力，同时下沉医疗资源到镇、街道卫生院（社区卫生服务中心），为基层转诊患者提供就诊、检查、住院等优先便利服务。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市财政局、市人力社保局、各医疗卫生单位）
2.持续推进责任医生签约服务。突出预防为主，防治结合，为居民提供全方位、全周期的健康管理与服务。医疗集团内部统筹调配力量，推进责任医生签约服务工作，重点提高社区高龄、重病、失能以及计划生育特殊家庭等老年人的签约率，为辖区内居民提供常见病、多发病诊疗、康复护理、双向转诊、基本公共卫生及健康管理等全科服务。加强责任医生签约服务信息化管理平台建设，努力提高签约服务覆盖面，率先达到50%的目标。推行网络化管理、组团式服务和家庭医生负责制，推行个性化签约服务包，满足不同层次群众的健康服务需求，引导签约居民养成“有序就医、履约转诊”的习惯。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市财政局、市人力社保局、各镇<街道>、各医疗卫生单位）
3.巩固提升基层医疗机构服务能力。促进人力资源和设备资源向中心卫生院集中，扶持实力较强的中心卫生院创建二级综合医院，力争2020年全市有2个中心卫生院达到二级综合医院水平。鼓励和扶持中心卫生院发展特色专科，特色专科与集团内牵头医院开展合作共建，牵头医院可以探索托管中心卫生院相关科室或建立联合病房，建立增量收益各方合理分配机制。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市财政局、市人力社保局、各镇<街道>、各医疗卫生单位）
4.探索医养结合新模式。在医疗单位开设养老（助残）康复服务中心，与医院实行两块牌子、一套班子，为有康复养老需求的老年人、残疾人提供服务，提升康复养老服务质量。结合桐乡市医共体试点建设，将养老（助残）康复服务中心纳入医疗集团建设管理，形成市级医院技术支撑指导，康复养老转入康复中心的双向转诊模式。同时结合长期护理保险制度、家庭医生签约服务，通过定期体检、上门巡诊、居家护理、家庭病床等形式积极推动医养结合进社区进家庭。（牵头部门：市卫生和计划生育局；配合部门：市民政局、市财政局、市人力社保局、残联、相关镇）
（四）深化“三医”联动，提高运行活力
1.统筹财政财务管理。市域医疗集团内各医疗机构财务实行统一管理、统一核算。镇（街道）卫生院承担的基本公共卫生任务不变，全面推进基层医疗卫生机构补偿机制改革。市财政对市域医疗集团各医疗机构的财政补助政策和投入方式仍按公立医院和基层医疗机构性质分别进行补助；根据医疗集团建设进度，制定医共体奖补办法。集团内设立财务管理中心，统一负责医共体财政预算、财务管理、审计监督。强化医疗医药费用控制，遏制过度医疗。（牵头部门：市卫生和计划生育局、市财政局；配合部门：市人力社保局）
2.深化薪酬制度改革。医疗集团内探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，建立以工作量和质量、满意度为核心的分配机制，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。（牵头部门：市人力社保局、市财政局、市卫生和计划生育局；配合部门：各医疗卫生单位）
3.推进医保支付改革。医疗集团实行医保基金总额预算管理制度。以上一年度实际发生数为基数，综合奖励激励、自然增长等因素，充分考虑物价增长和医疗机构发展等因素，合理确定各医疗集团医保基金预算总额。年终结算时超出总额部分原则上由医疗集团承担，结余资金医疗集团留用，主要用于提高医疗服务质量和医务人员劳务性收入支出。探索医疗集团医保医疗基金按人头、按点数法、按床日、按病种、按DRGS支付。在二级以上医疗机构推广临床路径管理，在确保医疗质量的同时控制费用不合理上涨。推进集团内结余医保资金再次分配，促进集团内医疗机构密切协作，合理使用医保资金，以便捷的流程、高效的服务、合理的费用提供优质医疗服务，兼顾医疗、医保、患者三方利益，提升群众满意度。（牵头部门：市人力社保局；配合部门：市财政局、市卫生和计划生育局、各医疗卫生单位）
4.调整医疗服务价格体系。按照“控总量、腾空间、调结构、保衔接”的原则，在医药费用合理增长的基础上，完善药品和耗材采购机制，降低药品和耗材采购环节中虚高价格、减少诊疗环节药品和耗材不合理使用、减少不合理检查和化验，腾出调价空间，合理调整医疗服务价格。提高体现医务人员劳务价值的医疗技术服务价格。实现医疗服务价格与医保支付费用控制、分级诊疗、薪酬改革等制度的衔接，理顺医疗服务比价关系，优化医院收支结构。（牵头部门：市发改局<物价局>；配合部门：市财政局、市人力社保局、市卫生和计划生育局、各医疗卫生单位）
四、保障措施
（一）提高思想认识。医共体建设是深化综合医改、推进分级诊疗制度建设的重要内容，是提升基层医疗服务能力的有效抓手，涉及体制、机制的建立和完善,是一项复杂的系统工程。在推进过程中要积极争取国家及省、市政策支持，协调解决运行中出现的困难和问题，完善各项配套政策。各相关部门、镇（街道）也要从讲政治、顾大局的高度充分认识这项改革的重要性，积极主动地参与、支持这项重大改革，加强合作，共同推进医共体建设。
（二）加强宣传引导。要利用多种方式开展新闻媒体宣传，加大对医疗集团工作的宣传力度，坚持正确的舆论导向，统一思想认识，形成工作合力。要充分发挥各类媒体作用，以群众需求为出发点做好政策解读，以群众获得感为切入点宣传建设成效，引导群众逐步转变就医观念，凝聚社会共识，共同参与和推进市域医共体建设，加快形成合理有序的就医格局。
（三）强化部门协同。市级各相关部门要加强统筹协调，保证各项政策有效落实。市编委办要协同推进医疗卫生机构编制管理改革，满足市域医疗卫生服务对人才资源的需求。市发改局（物价局）要加大对市域医疗卫生服务体系建设的支持力度，合理调整医疗服务价格，理顺医疗服务比价关系。市财政局要落实和完善对市域医疗机构的投入政策，加大财政对全市卫生事业的投入力度。市人力社保局要完善人事、薪酬、医保等政策，促进市域卫生人才的统筹配置，完善绩效工资分配机制，推进医保支付方式改革，促进基层首诊和双向转诊格局加快形成。市卫生和计划生育局要充分发挥行业主管部门的职能作用，将市域医疗集团建设作为推动医改的重要抓手，加强指导和监督。市场监管局要加大药品流通相关问题的调查与研究，配合做好“三医”联动的相关工作。
（四）完善激励机制。完善与医疗集团相适应的绩效考核和薪酬分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。制定紧缺岗位卫生人才引进优惠政策及不同层次人员招聘条件。落实医疗集团内人事管理、内部分配、运营管理自主权。严厉打击医生收受药品、器械回扣等行为，构建相互信任的医患关系。
（五）健全考核评估。建立市域医疗集团效果评估机制和绩效考核办法，加强医疗集团年度目标责任制考核，突出基层就诊率和市域就诊率提升，以及医疗集团公共卫生职责履行、费用控制、双向转诊、运行绩效、医务人员廉洁从医、社会满意度等考核指标。考核结果与下一年度财政投入、医保支付资金额度以及人员薪酬分配挂钩。
