镇江市人民政府办公室关于印发镇江市“十三五”老龄事业和养老服务业发展规划的通知

镇江市“十三五”老龄事业和养老服务业发展规划

为积极应对人口老龄化，促进老龄事业和养老服务业健康发展，依据《老年人权益保障法》、《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、《省政府办公厅关于印发江苏省“十三五”养老服务业发展规划的通知》（苏政办发〔2016〕99号）、《省政府办公厅关于印发江苏省“十三五”老龄事业发展规划的通知》（苏政办发〔2017〕39号）和《镇江市国

一、规划背景

（一）“十二五”取得的主要成绩

“十二五”期间，我市坚持把加快发展老龄事业和养老服务业作为保障和改善民生的重要内容，社会养老服务体系逐步完善，养老服务业加快发展，全市老年人的幸福感和满意度不断提升。一是制度体系初步形成。积极发挥政府的主导作用，市政府层面出台了《关于加快构建我市社会养老服务体系的实施意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》,有关职能部门制定了一系列配套政策。二是服务能力不断提高。截至2015年底，全市共有各类养老床位2.7万张，每千名老人拥有养老床位数达到41.8张；城乡社区居家养老服务中心覆盖率分别达100%和95%。三是发展水平稳步提升。全面实施城乡特困老人（即城市“三无”和农村五保老人，下同）供养标准自然增长机制。政府购买养老服务有序开展。养老与医疗卫生融合发展加快推进。全市农村特困人员供养服务机构基本完成提档升级改造。免费培训养老护理员2000余名，养老护理员持证上岗率达到85%。四是行业运行逐步规范。坚持硬件建设和软件提升相结合，完善各类养老服务机构硬件设施规划建设标准，加强对养老服务设施建设质量的监管，制定了购买服务、老年助餐、日间照料等服务规范，养老机构消防安全、食品安全、卫生防疫等监督管理得到加强。五是老年精神文化生活日益丰富，老年文化、体育、教育事业显著发展。六是老年人社会优待得到落实，敬老养老助老社会氛围日益浓厚。七是老年法治建设得到加强，开展形式多样的老年人权益保障法规宣传和教育，全社会维护老年人权益的意识明显增强。

（二）“十三五”面临的形势与挑战

据户籍统计，截止2015年底全市60周岁以上老年人口达65.7万人，占总人口24.2%，高于全省平均4个百分点，其中80周岁以上9.3万人，占老年人总数14.4%。老年人口呈现基数大、增速快、寿龄高、空巢和失能比例高等特点。预计到2020年，全市老年人口将达80万人，约占总人口28%。老年人口持续增长，高龄、失能半失能老人和空巢独居老人等养老服务重点对象持续增加，家庭小型化、少子化明显，老年人需求多元化和保障多重化突出，养老社会服务需求更加旺盛、更加多样、更加迫切，老年社会保障、医疗卫生和养老服务等方面任务更加繁重，老年人权益保障、社会参与、社会优待和精神关爱有待加强，必将对我市经济社会发展进程、发展方式产生广泛而深远的影响。与此同时，随着全市城乡居民收入增长、消费结构升级及养老观念改变，养老服务消费逐渐从生存型、物质消费型，向发展型、服务消费型转变，为我市“十三五”老龄事业和养老服务业的持续健康发展提供了空间。

值得注意的是，“十二五”全市老龄事业和养老服务仍然存在着涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性不强，城乡、区域老龄事业和养老服务体系建设发展不平衡，老龄工作体制机制不健全，社会参与不充分，基层基础比较薄弱等突出问题。在养老服务方面，社区居家养老基础性地位不牢，养老设施建设水平不高，医养融合度不高，老年用品市场供需矛盾突出，养老服务有效供给不足、质量效益不高、人才队伍薄弱、监管机制不健全等。“十三五”时期，要积极顺应人口老龄化对养老服务需求的新变化，针对关键领域、薄弱环节进一步完善政策体系，在加大供给、释放需求等方面出台更为精准的政策举措，努力推动全市养老服务业迈上新台阶。

二、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话特别是视察镇江的重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”和“四个全面”布局，牢固树立并自觉践行新发展理念，按照“两聚一高”新实践要求，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化挑战与促进经济社会发展相结合，坚持适应老年人需求与解决人口老龄化问题相结合，着力完善老龄政策制度，着力加强老年人社会保障，着力发展专业化、规范化、标准化的综合性长期照护服务，着力发挥老年人积极作用，建立健全与镇江人口老龄化发展形势相适应、与经济社会发展水平相协调的养老服务体系，确保全体老年人共享我市更高水平小康社会新成果。

（二）基本原则

——坚持保障基本，共建共享。强化政府兜底保障，确保人人享有基本养老服务。加大对基本养老服务的投入，不断扩大保障范围、增加服务内容、提升服务水平。加强资源的引导和调控，提高基本养老服务均等化水平。大力弘扬孝亲敬老、养老助老优秀传统文化，为老年人参与社会发展、社会力量参与老龄事业和养老服务提供更多支持，推动共建共享。

——坚持党政主导，多元参与。按照党委领导、政府推动、高位协调、部门配合、多元参与的总体格局，充分发挥党政主导作用、社会主体作用、市场决定作用、家庭基础作用和老年人自助互助作用，推动老龄事业和养老服务多元均衡发展。推进公民、法人和其他组织全方位、多层次地参与发展老龄事业和养老服务业。

——坚持深化改革，创新驱动。运用法治保障、改革思维、创新举措解决老龄事业和养老服务业发展中遇到的矛盾和问题。加快转变政府职能，扶持和引导社会力量推进养老服务业供给侧改革，努力营造公平、公正和开放的养老服务市场环境。

——坚持统筹兼顾，协调发展。坚持把应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，统筹城乡和区域老龄事业和养老服务发展，统筹老年人经济、服务保障和精神慰藉等各方需求，优化资源配置，突出社区居家养老基础性地位，促进居家养老、社区服务和机构养老的协调发展。着力推动设施建设标准化、服务运行管理规范化、从业人员专业化、服务主体社会化，同步提升养老服务业硬件和软件建设水平，促进老龄事业和养老服务体系建设城乡协调、区域协调、部门协调、事业产业协调发展。

（三）总体目标

——养老社会保障更加完善，保障覆盖率进一步扩大，保障水平进一步提升。企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险参保率达到99%以上，积极探索建立老年人长期照护保险制度。

——老年健康保障继续加强，医疗保障和健康服务水平进一步提升，医养进一步融合。城乡居民基本医疗保险参保率达到99%以上，二级以上综合医院设立老年病科比例达40%以上，65周岁以上老年人健康管理率达到90%以上。

——养老服务体系更加健全，养老服务能力和供给水平进一步提高。全市街道日间照料中心、城乡社区居家养老服务中心覆盖率均达到100%，城乡社区标准化居家养老服务中心分别超过80%和40%，社区居家养老服务和养老服务信息系统实现全覆盖；千名老人拥有各类养老床位数达45张，全市养老机构护理型床位总数占50%以上，养老护理人员岗前培训和持证上岗率分别达95%和90%以上。

——老年教育、文化、体育持续发展，老年人精神文化生活进一步丰富。参加老年学校学习的老年人比例达20%以上，社区（村）老年文化活动场所和老年健身场所建有率均达95%以上。

——老年宜居建设得到重视，老年人家庭和社区适老化改造进一步推进。组织新建适老住区和既有住区适老化改造项目建设，新建公共设施和养老场所无障碍设施建设达标率达到100%。

——老年人社会管理不断加强，老年人参与社会发展条件进一步改善。企业退休人员社区化管理率达到95%以上，社区（村）老年人协会覆盖率达到98%，老年志愿者占老年人比例达到15%。

——老年人权益保障不断完善，全社会维护老年人权益的意识进一步提升。建立市、辖市区、街道（镇）、社区（村）四级法律援助网络，逐步扩大老年人法律服务和法律援助的范围。

——老龄产业快速健康发展，老年人多样化的养老需求进一步得到满足。打造省级健康养老服务业集聚区1-2个，培育省级养老服务业综合发展示范基地和省级养老服务创新示范企业（机构）2—3个，培育扶持连锁养老服务机构（品牌）5家。

到“十三五”末，全市建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合，政府托底、社会支撑、功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系。老年人在共建共享中有更多获得感、幸福感，全社会对老龄事业和养老服务的满意度进一步提升。

三、主要任务

（一）健全社会保障体系

1．完善社会保险制度

完善基本养老保险制度。按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本要求，完善企业职工基本养老保险制度，巩固机关事业单位养老保险改革成果，统筹发展城乡居民基本养老保险。全面实施机关事业单位职业年金制度，扩大企业年金覆盖面，促进个人储蓄性养老保险发展，积极发展商业养老保险，加快推进多层次养老保障体系建设。落实基本养老金合理调整机制，稳步提高参保人员待遇。完善计划生育家庭养老保障和服务支持政策，加大对计划生育特别扶助对象家庭经济扶助力度。

完善基本医疗保险制度。推进基本医疗保险制度全覆盖，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险，逐步扩大老年人意外伤害保险覆盖范围。到2020年，参加城镇职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险的老年人，政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%和75%左右。符合规定的低收入家庭老年人，参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分由政府给予补贴。落实省内和跨省异地就医联网结算，方便老年人跨市（县）、跨省异地就医。

探索建立长期护理保险制度。适应老年人口高龄化发展需要，积极探索建立政府、社会、单位和个人多方筹资，符合镇江实际的长期护理保险制度，着力解决失能、半失能的老年人长期护理保障问题。按照收支平衡、可持续发展的要求，建立长期护理需求等级评估标准和使用规范。鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务，满足老年人多样化、多层次长期护理保障需求。

2．加大困难老年人救助力度

落实最低生活保障。对于符合条件的城乡低保对象中的老年人，按照规定纳入建档立卡范围，并按照60周岁以上、70周岁以上的不同年龄，每月增发低保标准10%和20%的保障金。确保所有符合条件的老年人按规定纳入最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度保障范围。

实施困难老年人精准帮扶。认真落实重度残疾老年人的生活补贴和护理补贴，建立养老服务需求评估机制，加大对经济困难的高龄、独居、失能、重点优抚对象、计划生育特殊困难家庭中老年人的救助力度。

加强老年人“急难”救助。按规定对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着老年人给予救助，切实保障因病因残等支出性生活困难老年人的基本生活。鼓励农村集体经济组织、爱心人士和爱心企业向困难老年人提供生活补贴和实物救助。

支持开展老年慈善救助。鼓励面向老年人开展募捐捐赠、志愿服务、慈善信托、安全知识教育、急救技能培训、突发事故防范等形式多样的公益慈善活动。同时，加强扶持、依法监管，及时查处以公益慈善为名实施的侵害老年人合法权益等行为。

3．发展适度普惠福利制度

加大对老年福利事业投入，推动老年社会福利由补缺型向适度普惠型转变。完善经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人能够享有基本养老服务。探索建立老年人综合补贴制度，逐步拓展老年人社会优待项目和范围，积极为老年人衣、食、住、行、用、娱等方面，提供各种形式的优先优待服务。鼓励各地随着当地经济社会发展，从老年人实际需求出发，逐步提高老年人社会福利水平。

（二）健全养老服务体系

1．突出发展社区居家养老服务

完善居家养老服务网络。推进社区居家养老服务设施建设，为老年人提供助餐、助浴、康复护理、助急助安、娱乐等服务。培育发展居家养老服务企业和机构，为社区居家养老提供专业服务支撑。养老服务设施每3-5万人设置一处，新建住宅小区按20—30㎡/百户设置，已建成住宅区按15-20㎡/百户的标准调剂。到2020年，城市街道老年人日间照料中心和城乡社区居家养老服务中心覆盖率达100%，其中，标准化城乡社区居家养老服务中心分别为80%、40%。有条件的居住小区可根据需要设置居家养老服务站（托老所）。打开养老机构“围墙”，将机构内的助餐、助浴、康复护理等各种专业化服务延伸到周边社区老年人，充分发挥专业资源的最大效用，实现城乡社区居家养老服务全覆盖。

完善家庭养老政策支持。开展护理知识免费进家庭活动，向家庭成员提供老年人照料、护理、精神慰藉等技能免费培训。制定子女与老人共同或相邻居住亲情养老模式的配套政策，对于承担主要养老责任的在职家庭成员，其所在单位应在工作内容、工作地点、工作时间和休假等方面给予便利和照顾。通过居（村）委会等基层组织引导、督促和协助家庭成员照料、关爱老年人，通过相关部门支持老年人家庭生活设施无障碍改造。

加强社区养老设施建设。按照适老宜居要求，统筹规划城乡社区养老服务设施建设，新建城区和新建居住（小）区按要求配套建设养老服务设施，老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施未达到规划要求的，通过购置、置换、租赁等方式建设。整合社区资源，强化社区综合服务设施养老服务功能。支持社区养老服务机构配备康复护理设施设备。鼓励通过委托管理等方式，将社区养老服务设施无偿或低偿交由专业化的居家社区养老服务机构（项目团队）运营。

加快推进“互联网+”养老服务。以“智慧社区”建设为依托，以“一键化、一体化、综合化”为目标，不断拓展服务功能，创新服务模式，依托养老信息服务平台，整合家政预约、医疗保健、商品代购、信息提示、紧急救助等线上、线下服务资源，建立老年人、家庭成员、街道社区和各类服务机构的多方联动机制。加快推进居家养老服务智能化，构建以社区居家养老服务为重点的信息支持系统，提高养老服务供给多元化、智能化和精准化水平。到2020年，实现养老服务信息平台的多级互通互联和全天候、全方位覆盖，以辖市区为单位居家呼叫服务和应急救援服务信息网络实现全覆盖。支持丁卯街道潘宗社区开展智慧养老服务试点。

2．不断完善机构养老体制机制

努力满足机构养老刚性需求。按照服务供给充分、总体布局合理、建设档次多样的原则，通过政策引导，鼓励和扶持社会力量继续加大养老机构建设投入，重点发展护理型养老床位，满足失能、半失能老年人机构养老的刚性需求。每个辖市区必须建有1所以上满足当地失能半失能特困老人集中供养的护理型养老机构，确保失能半失能特困老人集中供养率达80%以上，并逐步向其他经济困难的失能半失能老人提供服务。到2020年，每千名老年人拥有各类养老床位数达到45张以上。

推进公办养老机构运营改革。积极推进公办养老机构公建（公办）民营，通过总体承包、分部承包、委托运营、合资合作等方式，依法合规地委托给社会组织、企业或有能力的个人进行运营。“十三五”期间，政府举办的养老机构（包括农村敬老院）公建民营比例达60%以上，突出社会效益，淡化经济指标。

完善价格形成机制。加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于国有资本投资建设的养老机构，可采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据政府与其签订的委托协议等合理确定。

3．激发社会力量投入养老服务

优化社会力量投入政策措施。建立统一、开放的市场环境及公开、透明的政策环境，促进各类主体公平竞争、有序发展，最大限度激发市场活力。进一步降低社会力量举办养老机构的准入门槛，取消法律、行政法规未设定的所有前置许可和审批手续，简化手续、强化服务，并在土地供应、购买服务、税收、公用事业收费、融资等方面给予支持。

统一养老服务机构补贴待遇。对不同社会主体投资兴办的护理院和护理型养老机构，实施同等的建设补贴、运营补贴等政策。参照民政部《养老院服务质量大检查操作手册》，按基础类指标和提升类指标相结合原则，建立养老机构运营补贴奖惩制度。到2020年，社会力量举办或经营床位数占总床位的比例达到70%以上。

完善政府购买养老服务制度。努力满足城乡特困老人、经济困难老人基本养老需求，为经济困难的失能、高龄老年人入住养老机构、接受居家养老服务提供无偿或低偿服务。鼓励更多的养老机构、其他服务组织、家政、餐饮、物业等相关企业和社会组织，上门为老年人提供方便快捷、价格合理的助餐、助浴、助行、助洁、助购、助医、助急及日间照料、康复护理、心理疏导等服务。到2020年，享受政府购买服务的老年人占老年人总数10%以上。

4．全面提升农村养老服务能力

推动农村养老机构转型升级。现有农村特困人员救助供养机构全部挂牌养老服务中心，在落实农村特困人员救助供养的基础上，逐步发展成为面向社会为低收入、高龄、独居、残疾、失能老年人提供养老社会服务的农村区域性养老服务中心。借鉴镇江新区中心敬老院模式，按照2个以上镇建设一个区域养老中心目标，推进区域性中心敬老院建设。力争2020年，农村五保供养服务机构床位利用率提升至80%。

大力发展农村互助养老服务。通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式，组织开展老年互助服务。发挥农村基层党组织、村委会、老年协会的作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村社区综合服务中心（站）、综合性文化服务中心、村卫生室、农家书屋、全民健身等设施，为留守、孤寡、独居、贫困、残疾等老年人提供丰富多彩的关爱服务。

（三）推进医养融合发展

1. 加强老年健康教育和管理。推动医疗卫生资源向社区、家庭流动延伸。推进社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构为辖区老年人家庭提供签约服务，为老年人提供连续的健康管理和医疗服务，为失能半失能或行动不便的老年人提供定期体检、上门巡诊、上门护理和家庭病床等服务，将符合条件的医疗护理费用纳入医疗保险基金支付范围。完善基层医疗卫生机构为辖区内老年人提供健康教育和健康管理服务功能，免费为65岁以上老年人提供常规体格检查、健康指导服务。

2. 提升老年医疗康复服务能力。基层医疗卫生机构要强化老年医疗康复功能，加强与养老机构、老年日间照料中心等机构的协作，为老年人提供医疗康复服务。要逐步提高康复护理床位比例，并根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。到2020年，本市二级以上综合性医院普遍设立老年病科，建成2所以上二级老年病专科医疗机构。每个辖市区建有1所以上老年护理院或老年康复医院。

3. 提高养老机构医疗服务能力。养老机构应配置医疗器械、康复器具，配备专业医护人员，就地便捷地为老年人提供医疗卫生和康复护理服务。对内设医疗卫生机构存在困难的，通过医护人员定期上门巡诊、建立就诊绿色通道等方式为入住老人提供及时便捷的医疗服务。组织医疗卫生机构协助养老机构做好老年人慢病管理、康复护理和中医保健等服务。支持建立养老医疗联合体，整合养老、医疗、康复和护理资源，为老年人提供医疗、健康和养老一体化服务。到2020年，实现养老机构医疗卫生服务全覆盖，护理型床位达50%以上，半数以上城市社区和有条件的农村社区设立老年人康复服务场所。

4. 发展医养融合型养老机构。加强老年医学专业特色医院、康复医院、护理院建设，探索养老机构和医疗卫生机构相互托管体制，有条件的医疗卫生机构可以托管、运营公办养老机构。鼓励新建以中医药健康养老为主的护理院、疗养院。新建或改建的康复医院、护理院纳入当地医疗机构设置规划。对转型为康复医院、护理院且符合养老机构设立条件的专业医疗卫生机构，给予护理型养老机构标准的建设和运营补贴。

（四）丰富精神文化生活

1. 重视发展老年教育。认真贯彻落实国务院办公厅《老年教育发展规划（2016－2020年）》，切实将老年教育纳入终身教育体系，同规划、同建设、同发展。充分发挥市、辖市区两级老年大学示范带动作用，巩固现有办学成果，继续改善教学条件，提高教育质量。整合利用社区资源，普及发展城乡社区老年教育，健全市、辖市区、镇（街道）、村（社区）四级老年教育网络，让老年人就近就便参加学习。鼓励支持驻镇高校举办老年大学，利用广播电视、互联网等手段开展老年教育，鼓励支持社会力量举办或参与老年教育，努力满足老年人学习需要。到2020年，实现老年人参加老年教育学习的比例达20%以上。

2. 支持老年文体活动。完善城乡公共文化体育设施网络，加强基层适老文化体育活动设施、场所建设，落实基层公共文化体育服务设施向老年人免费或优惠开放。鼓励创作发行老年人喜闻乐见的文艺作品。适应互联网发展大势，鼓励制作微博、微信、手机客户端等新媒体传播的优秀老年文化作品，拓展面向老年人的数字资源服务。加强基层涉老文化、体育类社会组织建设和管理，到2020年，实现街道（镇）老年人文化体育组织全覆盖，城乡社区普遍建立老年人健身站点和文体活动团队，组织老年人开展常态化、健康向上的文体活动，积极培育老年文化体育活动品牌。

3. 加强老年精神关爱。坚持政府关爱主导，健全老年人精神关爱、心理疏导、危机干预服务网络；巩固家庭关爱基础，支持家庭成员加强对老年人的情感关怀和心理沟通；突出社区关爱重点，加强社区老年精神关爱活动场所建设；发挥专业机构作用，依托专业精神卫生机构、社工机构，开展老年心理咨询、辅导和康复等专业服务；支持企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量，开展形式多样的老年人关爱活动，为高龄、空巢、失能半失能老年人提供心理关怀。

（五）支持老年人社会参与

1. 注重老年人力资源开发。引导老年人积极面对老年生活，参与社会发展，引导社会正确认识、积极接纳、大力支持老年人参与社会发展。建立老年人才信息数据库，积极搭建老年人才市场，鼓励老年人参加职业技能培训，支持老年人才自主创业。鼓励老年专业技术人才参与科学文化知识传播、专业技能传授、科学研究和咨询服务等活动，充分发挥老年人力资源的作用。

2. 发挥老年社会组织作用。坚持扶持发展和规范管理并重，鼓励和引导公益性、互助性、服务性、专业性基层老年社会组织健康有序发展，支持各类老年组织参与公共服务项目组织实施、参与城乡社区公共事务和公益事业管理。建立健全市、辖市区、街道（镇）、社区（村）老年人协会组织网络，其中社区（村）老年人协会覆盖率达98%以上。加强基层老年社会组织能力建设和规范化建设，促进老年人通过社会组织实现自我管理、自我教育、自我服务。

3. 发展老年人志愿服务。鼓励和支持老年人参加老年协会等各类基层社会组织，广泛参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、环境保护、纠纷调解、邻里互助等志愿服务，到2020年，老年志愿者注册人数比例达15%。发挥各类老年人在关心教育下一代工作中重要作用。推进离退休人员服务管理社会化，实现离退休人员社区服务与服务社区互动双赢。

（六）保障老年人合法权益

1. 加强法规配套和执法检查。深入贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》《江苏省老年人权益保障条例》和《江苏省养老服务条例》，制定老年人权益保障配套法规，完善老年人权益保障政策措施，健全老年维权联合执法、执法检查、综合评估等制度。认真开展执法检查，加大涉老侵权案件处理力度。充分发挥各类基层组织作用，完善老年维权社会监督、矛盾纠纷排查调解、多部门快速反应联合查处综合治理等机制，依法保障老年人合法权益。

2. 加强法律服务和法律援助。健全市、辖市区、街道（镇）、社区（村）法律援助网络。加强基层法律援助机构、网络站点和便民窗口建设，推进法律援助工作向城市社区和农村延伸，开通法律援助“绿色通道”，畅通老年人诉求表达渠道，方便老年人及时就近寻求法律帮助。扩大老年法律援助的覆盖面，重点做好农村和贫困、高龄、空巢、失能等特殊困难老年群体的法律服务、法律援助和司法救助。

3. 加强普法教育和法治宣传。认真落实国家“七五”普法要求，结合“法律六进”活动，大力开展老年人权益保障法律法规宣传教育活动，积极营造理解、尊重、关心、帮助老年人的良好社会环境和法治氛围，增强全社会维护老年人合法权益的法治观念。开展适合老年人的法治宣传活动，帮助老年人学法、懂法、用法，提高老年人守法意识和依法维权意识，增强老年人依法维护自身合法权益的能力。

（七）全面推进老龄产业

1. 打造特色养老园区（街区、基地）。按照集中集聚集约发展要求，因地制宜，探索从产品到服务、从线上到线下、从健康到失能到临终，集生活照料、健康管理、精神关爱为一体的养老服务模式，培育打造主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的养老服务业园区（街区、基地）。“十三五”期间，力争培育1—2家省级健康养老服务业集聚区（基地）。

2. 培育创新型养老企业（机构）。引导传统养老企业（机构）通过创新经营模式、拓展业务渠道、优化服务内涵，加快转型升级。鼓励养老企业（机构）向经营方式灵活化、服务品种多样化、服务形式特色化、服务质量精细化方向发展。加快培育一批创新能力强、信息化应用水平高、品牌知名度广、辐射示范性大的创新型养老服务企业（机构）。积极争取省级养老服务创新示范项目，适时探索开展市级养老服务示范企业（机构）评选认定。“十三五”期间，力争培育2—3个省级养老服务创新示范企业（机构）。

3. 促进老年用品研发、生产与流通。依托鱼跃医疗、慧明智能科技、龙昌智能等骨干企业，强化养老衍生产业发展，重点提高老年生活用品用具、康复护理辅具、医疗器械、保健用品、保健食品等涉老产品的设计和研发水平，加快发展高附加值的生产型服务业。加强老年用品商贸流通体系建设，建设一批以老年用品为主的交易市场，做好农村地区连锁化零售网点建设。

4. 培育养老服务机构连锁品牌。扶持以龙头骨干机构为引领、品牌优势明显的养老服务企业和组织发展，通过规模发展、连锁经营，发挥其对养老服务业的带动作用。“十三五”期间，全市培育连锁5家养老机构、10家社区居家养老服务中心品牌各1个以上，每个辖市区培育连锁3家养老机构、5家社区居家养老服务中心品牌各1个以上。

5. 推进涉老服务产业融合发展。支持养老服务业与其它产业相互渗透、交叉，鼓励通过收购、兼并、股权投资等资本运作，实现养老服务业与制造业、金融业、地产业、软件和信息业、商贸流通业、文化产业、旅游产业等融合发展，提高资源要素配置效率，放大资源要素整体效能。

6. 努力满足多样化养老消费需求。引导社会力量全面开展适合不同老年人群体的文化娱乐、体育健身、教育培训、金融理财、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律援助等服务，重在细分服务需求、提升服务质量、打造服务品牌。

（八）加强养老人才队伍建设

1. 加强养老服务人才教育培养。鼓励驻镇高校和高职院校增设老年服务管理、社会工作、医疗保健、护理康复、营养配餐、心理咨询等涉老专业学科点。对养老护理专业的在校学生，给予专业学习相关扶持政策。将符合条件的高校和职业院校毕业生纳入现行就业服务和就业政策扶持范围。积极开展多样化的学历和非学历继续教育。鼓励学校通过订单培养、共建实训基地等方式，实现教学与就业的无缝对接，提高学生的实际操作能力和自我发展能力。

2. 继续实施养老护理员免费培训。支持引导养老机构加强护理员职业技能培训，在继续免费培训初、中、高和技师级养老护理员的同时，加强营养配餐师和保健按摩师等专业人才培训，以及各类养老机构、社区居家养老服务负责人培训。到2020年，全市养老护理人员岗前培训率达到95%以上、持证上岗率达到90%以上。对参加培训取得国家资格证书的养老护理员，按规定给予一次性补贴。

3. 建立养老服务从业人员激励制度。加强养老服务专业队伍建设，改善养老服务领域人才结构。鼓励专业对口毕业生从事养老服务业，2018年全面建立养老护理员入职补贴制度，对在本市养老护理岗位连续工作满5年的高等院校、中等职业学校毕业生，给予一次性入职奖励。对在养老机构内设医疗机构就业的专业技术人员，实行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核制度。鼓励建立养老护理员特殊岗位津贴制度，对养老护理员按照养老服务工龄和职级每月给予岗位补贴。严格落实养老服务从业人员保险、奖励和补贴制度，努力提高养老服务从业人员薪酬待遇，全面提升养老服务职业化、专业化、规范化水平。

4. 大力褒扬养老服务先进典型。认真组织敬老文明号（岗）和养老服务先进（示范）单位创建活动，适时开展敬老爱老助老模范人物、优秀养老护理员、优秀养老院院长评选活动，大力宣传和表彰为发展老龄事业、养老服务做出突出贡献的先进人物和典型事迹，为促进老龄事业和养老服务业发展营造良好的舆论环境。

四、重点工程

（一）失能失智老人照料工程。针对失能失智老人的特殊服务需求，构建以长期照护服务为重点的养老服务补贴制度，完善长期医疗护理制度，增加养老机构中失能失智老人护理床位的比例，提升康复护理专业化服务水平。推动养老机构普遍配备与其服务规模相适应的康复护理设备、器具。为经济困难的失能失智老人家庭免费提供康复护理设备，免费开展护理技能培训，普及护理知识，并为符合条件家庭的无障碍设施改造提供资助。将经济困难家庭的失能失智老人的护理纳入养老服务补贴和护理补贴的重点发放范围和政府购买服务内容。各地应探索建立失能失智老人长期照护体系。

（二）老年宜居建设改造工程。认真落实省政府办公厅《关于开展适宜养老住区建设试点示范工程的通知》等文件精神，加大老年宜居建设与改造工作力度。鼓励采用新建、改造等方式，按照硬件完备、服务便捷、邻里守望相助的评价标准，加快推进老旧社区整体适老化改造，重点做好老旧小区内坡道、电梯、健身器材、照明系统以及路牌标示系统的适老化改造。建立适老设施建设和改造补贴制度，让更多老年人享有安全、便利、舒适的社区居家生活。

（三）老年助餐服务工程。采取“政府引导、社会参与、市场运作”模式，为居家老年人提供助餐服务，构建“街道中央厨房+社区助餐点+送餐到老年人”的助餐服务体系，进一步完善助餐服务补贴制度。重点推动城市街道、大型社区和人口密集镇区，依托现有养老机构和为老服务组织建立“中央厨房”，依托嵌入式养老机构和社区居家养老服务中心设立“助餐点”，为居家老年人提供集中和上门供餐。支持人口居住较为集中的农村地区开办社区食堂，推进区域养老助餐服务便捷化。支持鼓励社会餐饮企业、企事业单位食堂承担中央厨房功能，为有需求的老年人提供送餐服务。到2020年，城市社区助餐服务基本实现全覆盖，有条件的农村地区积极开展助餐服务。

（四）基层老年协会支持工程。将加强城乡基层老年协会建设作为开展老龄工作、推进养老服务的强基工程，纳入基层党政工作议程，加强组织领导，健全组织网络，加大扶持力度，充分发挥作用。市和辖市区要支持基层老年协会承接政府购买服务项目，加强基层老年协会骨干培训。街道（镇）、社区（村）要为基层老年协会办公、开展活动提供基本保障，引导和鼓励社会力量支持基层老年协会改善活动设施和条件，鼓励专业社会工作者等专业人士在基层老年协会建设中发挥关键作用。

（五）老年人精神关爱工程。积极开展老年精神关爱行动，组织实施一批老年精神关爱项目。定期对经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智和失独等重点老年人开展心理关爱服务。借助社会力量组织开展适合老年人参与的教育、文化和体育活动。完善老年教育组织网络，扩大老年大学（学校）规模，丰富教学内容，增强老年教育的针对性和适用性。所有镇（街道）、村（居）都要为老年人提供安全可靠、环境适宜、相对固定的活动场所。同时，引导和支持老年文体组织建设，使经常参加文体活动的老年人比例达60%以上。广泛建立老年人精神关爱服务组织，加强老年人生活和思想交流，开展心理讲座和培训，提供专业化的心理咨询、辅导和康复服务。鼓励和支持老年人发挥特长，参与社会公益事业和社区建设等活动。

（六）养老服务安全工程。建立民政、公安消防、食品药品、卫生计生和市场监管等部门的联查联治、隐患通报、信息共享等机制，共同强化对养老服务的监督管理。落实安全管理责任制、服务机构主体责任、行业安全监管职责和安全管理工作考核奖惩制度。加强标准化建设，制定服务标准和工作流程。加强养老服务机构安全设施建设。建立评估制度，定期组织或委托第三方对养老服务机构进行综合评估。强化干部职工安全意识和行动自觉，加大社会监督力度，促进提高安全管理水平。

（七）重大项目推进工程。发挥重大项目的引领示范效应，加快推进丹阳丹凤温馨园、句容中华健康园、丹徒“盛世年华”等养老产业重大项目建设，加快引进一批社会投资养老产业项目，以招引养老服务业重大产业项目为着力点，壮大产业规模，促进产业集聚。加大对重大养老服务业项目的发展扶持，集中优势资源，重点支持养老服务连锁型、品牌化发展。强化对养老重点项目的跟踪服务，确保项目建设顺利推进。

五、保障措施

（一）加强组织领导。各地各部门要高度重视老龄事业和养老服务业发展，充分发挥各级老龄工作委员会及其办公室的综合协调作用，及时研究解决老龄事业和养老服务体系建设中遇到的重大问题。建立养老服务业发展政府联席会议制度，加强养老服务重要事项的沟通协调，推动重点任务、重点项目的落实。

（二）加大资金投入。各辖市（区）应当将养老服务发展资金列入同级财政预算，并根据本行政区域老年人口自然增长情况等因素，建立自然增长机制。各地要发挥财政资金引导作用，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等办法，发挥资金的放大效应，撬动更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。支持和鼓励建立养老产业专项引导基金，实行市场化运作、专业化管理。银行业金融机构要加大养老服务业信贷投入，改变单一的政府担保模式，拓宽信贷抵押担保物内容和范围，加大对中小养老服务机构的信贷支持，不断增加养老服务贷款额。落实福利彩票公益金50%以上用于养老服务的规定。利用体育彩票公益金支持城乡社区和养老机构配备老年人康复健身设施器材，开展康复健身活动。

（三）强化养老队伍建设。加快培养和引进养老服务业发展亟需的各类专业人才，加强岗前培训和继续教育，不断提高队伍的理论水平和实际操作能力。提高养老服务人员社会地位，完善薪酬、职称评定等激励机制。动员和引导广大社会成员参与养老公益组织，开展志愿者服务，建立为老年人志愿服务记录制度。建立社区义工激励机制，引导社区义工参与社区老年帮扶活动，不断壮大为老服务志愿者队伍，形成管理人才、专业人才、技能人才和志愿者相结合的养老服务体系人力支撑。

（四）保障养老服务用地。根据本地区养老服务体系建设计划，按照养老服务设施用地标准安排用地，实现应保尽保。民间资本举办非营利性养老机构可以依法使用国有划拨土地和农村集体所有土地。调剂解决养老服务用房时，如涉及土地性质、房屋用途等问题，由民政、规划、国土等相关部门给予支持。积极探索以租赁或先租后让方式保障营利性养老机构建设土地，降低养老机构建设成本。鼓励以配建方式建设养老设施。利用闲置厂房、校舍、社区用房等兴办养老机构，经规划批准临时改变建筑使用功能、从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年以内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不做变更。

（五）规范养老服务管理。建立健全养老服务准入、监管、退出制度，促进养老服务业健康有序发展。进一步提高养老服务业的标准化水平，制定出台居家、社区、机构等各类养老服务标准，不断完善养老服务设施建设标准、服务技能标准、机构服务标准、产品质量标准，规范养老服务行为。全面建立科学化、专业化、制度化的评估机制，引入第三方力量，构建评估专家库，对政府购买服务、养老服务补贴、养老服务质量、等级划分评定等工作实行全面评估。完善养老服务监管制度，相关部门要建立健全养老服务发展评价与监测指标体系。

（六）夯实基层工作基础。进一步完善老龄工作机制，保证城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。建立基层老龄工作先进典型激励机制。继续推进离退休人员管理服务社会化，建立健全老年人原工作单位、居住社区、老年社会组织和基层党组织齐抓共管的工作机制。总结创建离退休干部基层服务型党组织的好经验好做法，积极探索老年社会组织党建工作的新途径新办法。探索建立工会、共青团、妇联、残联等群团组织参与老年人管理服务的常态化机制和制度化渠道。

（七）加强科学研究。充分发挥江苏大学、江苏科技大学等驻镇高校、社科机构作用，建立专家学者智库，加强老龄科研基地建设，开展老龄产业发展研究合作，支持老龄科研基地重点课题、重点项目研究。围绕老龄工作和养老服务业发展的热点难点问题，抓好重点项目和课题研究。做好老年人生活状况跟踪调查，健全城乡老年人生活状况跟踪监测系统；加强老龄事业发展的政策规划和设计；加强老龄产业政策研究，推进老龄研究成果产业化；开展老年人长期护理保险、养老服务标准、老年文化建设、老年宜居环境建设等研究，并促进科研成果的转化和运用，为制定老龄事业和养老服务发展战略决策提供科学依据。

（八）注重督促检查。各辖市（区）要将本规划目标纳入当地经济社会发展目标，列入政府绩效考核体系，分解责任、强化考核、定期督办，切实将养老服务业发展任务落到实处。市民政局和市发改委要抓好本规划的督促检查工作，每年对规划实施情况进行监测统计和考核评估，推动本规划的全面落实。搭建社会监督平台，健全第三方评估机制，适时对规划执行情况进行评估，2018年进行中期评估，2020年进行全面评估，并向社会公布评估结果。对落实有力、成效显著的地区或部门予以表彰，对推进工作不力的地区或部门，督促整改落实。

附件：主要发展指标

　　

　　

　　附件

　　主要发展指标

　　类别 指标内容 目标值

　　社会

　　保障 企业职工和城乡居民基本养老保险参保率 99%以上

　　城乡居民基本医疗保险参保率 99%以上

　　失能、半失能特困老年人集中供养率 80%以上

　　符合条件的养老服务补贴和护理补贴发放到位率 95%以上

　　福彩公益金用于养老服务业的比例 50%以上

　　机构

　　养老 千名老年人拥有各类养老床位数 45张

　　护理型床位数占养老机构床位总数比例 50%以上

　　社会力量举办或经营的养老床位占比 70%以上

　　养老护理员岗前培训和持证上岗率 分别达95%和90%

　　居家

　　服务 街道日间照料中心和社区居家养老服务中心覆盖率 均为100%

　　城市和农村标准化社区居家养老服务中心建成率 分别达80%和40%

　　社区居家养老服务和养老服务信息系统覆盖率 均为100%

　　街道开展日间照料服务和城市社区助餐服务覆盖率 均为90%以上

　　独居老年人关爱服务覆盖率 95%以上

　　健康

　　支持 养老机构医疗卫生服务覆盖率 100%

　　二级以上综合医院设老年病科比例 40%以上

　　居家老人医疗卫生服务（建立健康档案、65岁免费体检、家庭医生签约服务、失能老人上门康复护理等）覆盖率 90%以上

　　每个辖市区建有老年护理院数 1-2家

　　精神

　　慰藉 经常性参与教育活动的老年人口比例 20%以上

　　社区、村老年文化活动和健身活动场所建有率 95%以上

　　社会

　　参与 老年志愿者注册人数占老年人口比例 15%

　　城乡社区（村）基层老年协会覆盖率 98%以上

　　老龄

　　产业 打造省级健康养老服务业集聚区（基地） 1-2个

　　培育省级养老服务创新示范企业（机构） 2—3个